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[월간중앙] 8·4 대책 발표 직후 서울시가 반기 든 까닭은

중앙일보 2020.08.20 00:04
집값 계속 오르는데 ‘개발수익 50~70% 환수’에 동의 미지수
민주당 단체장들도 반대하는 임대주택, 이미지 개선책 찾아야

[커버 스토리 | 특별기고] 용적율 올린다고 주택 공급 늘지 않아!

 
8·4 부동산 대책이 발표됐다. 7·10대책이 발표된 지 한 달 만이다. 이례적일 만큼 짧은 기간 안에 새로운 대책이 나온 셈이다. 주택가격 폭등 문제가 정권의 명운을 가르는 이슈로 부각되고 있다는 점이 작용한 것으로 해석된다. 이번 대책의 결정 배경과 효과, 대안 등을 순서대로 살폈다.
 
 
8월 4일 서울 한강 변에서 바라본 강남구 압구정 현대아파트 모습. 이날 발표된 주택공급 확대방안에 공공재건축이 포함되면서 서울 주요 재건축 단지 주민들의 반응이 이목을 끌었다. / 사진:뉴시스

8월 4일 서울 한강 변에서 바라본 강남구 압구정 현대아파트 모습. 이날 발표된 주택공급 확대방안에 공공재건축이 포함되면서 서울 주요 재건축 단지 주민들의 반응이 이목을 끌었다. / 사진:뉴시스

 
부동산 대책이 나온 8월 4일은 주택 부동산 관련 정책 당국자와 기자들에게 무척 숨 가쁜 하루였다. 오전 11시 경제부총리인 홍남기 기획재정부 장관이 직접 대책을 발표했다. 그로부터 3시간 뒤인 오후 2시, 김성보 서울시 주택건축본부장과 이정화 도시계획국장이 반론 성격의 기자회견을 열었다. 다시 4시간 뒤 기획재정부와 국토교통부, 서울시가 공동으로 낸 자료에선 ‘서울시와 이견이 없다’며 앞선 회견을 번복하는 성격의 입장 확인을 했다. 민주정부 수립 이후, 혹은 대한민국 정부 수립 이래로 유례를 찾기 어려운, 반나절 동안의 갑론을박인 셈이다.
 
중앙부처와 서울시 간 마찰의 진원은 8·4대책에서 나온 ‘공공참여형 고밀 재건축’(이하 공공재건축)이다. 공공재건축에 참여할 경우 재건축 단지의 층고 제한을 기존 35층에서 50층까지로 풀고, 용적률을 300~500%까지 높여 재건축 주택 수를 최대 2배까지 늘려준다. 다만 이때 늘어나는 용적률의 50~70%는 공공주택 기부채납으로 환수한다. 이를 통해 서민 주거안정을 꾀하겠다는 것이다.
 
 

서울시의 ‘부동산 항변’ 가능했던 배경

홍남기 경제부총리 겸 기획재정부 장관(가운데)과 김현미 국토교통부 장관(왼쪽)이 8월 4일 정부서울청사에서 ‘서울권역 등 수도권 주택공급 확대방안’ 브리핑을 진행하고 있다. / 사진:연합뉴스

홍남기 경제부총리 겸 기획재정부 장관(가운데)과 김현미 국토교통부 장관(왼쪽)이 8월 4일 정부서울청사에서 ‘서울권역 등 수도권 주택공급 확대방안’ 브리핑을 진행하고 있다. / 사진:연합뉴스

 
기재부와 국토부가 공공재건축에 거는 기대는 적지 않은 듯해 보인다. 공공재건축으로 공급하겠다고 제시한 주택 수는 5만 호로, 서울에 추가 공급하겠다고 밝힌 주택 총량 11만2000호의 45%에 이른다. 이런 기대에 서울시가 3시간 만에 다른 목소리로 찬물을 끼얹은 것이다. 다음 날에는 주택 공급지를 관할하는 서울 노원·강서·마포구청장, 경기 과천시장 등 기초단체장이 반대 의견을 표명했고, 해당 지역구 국회의원들도 이에 동참했다. 한 군데, 한두 명이 아니었다는 점에서 구조적으로 뭔가 문제가 있거나 불편한 심기를 가지고 있음을 보여주는 대목이다. 정치적으로 이들이 모두 집권 여당인 민주당 소속인 점을 고려한다면, 국민의 머릿속에서 지금 어떤 일이 일어나고 있는지 의문을 품게 된다.
 
주택 부동산 대책은 그 어떤 분야보다 민간의 움직임, 반응이 중요하다. 그동안 부동산 대책이 발표될 때마다 시장에서의 공통적 반응은 ‘현장을 모르는 탁상행정’이라는 것이었다. 탁상행정이라고 해도 국민 눈높이에서 탁상이 얼마나 떨어져 있는지, 정도의 차이가 있다. 국민 눈높이에서 멀리 떨어져 있을수록 보다 힘센 자의 탁상일 것이다. 그렇다면 과연 서울시와 중앙정부 중에선 어느 곳이 더 심한 탁상행정을 펼치고 있을까?
 
일반적으론 국토부 장관과 경제부총리가 발표한 대책에 자치단체 소속 간부가 반기를 든다는 것은 상상하기 어렵다. 한국의 지방자치 수준이 그만큼 높지는 못하기 때문이다. 재정자립도가 낮을뿐더러, 자치법규보다 중앙정부의 훈령이나 지침이 가지는 강제력이 더 크다.
 
그러나 서울시라면 이야기가 다르다. 무엇보다 곳간이 든든해서다. 서울시의 지난해 재정자립도는 76.5%로, 전국 지자체 평균(51.4%)보다 25%p가량 높다. 공무원시험에서도 서울시 직군은 중앙부처보다 높은 성적 커트라인을 보인다. 공식적으로 내색하기 어려운, 서울시청 직원들의 내밀한 프라이드다. 1995년 민선 체제가 수립된 이후 대선 후보급 인사들이 시장을 맡아오면서 중앙 정치로부터 비교적 자율성을 가져오기도 했다.
 
여기에다 주택·부동산 분야는 직제상 특별한 점이 한 가지 더 있다. 국토부와 기재부 등 중앙부처에서는 일반행정직이 주택정책 업무를 담당하지만, 서울시에서는 기술직, 즉 건축직과 토목직 등이 주택정책을 맡고 있다. ‘도시계획 상임기획단’이라는 이름으로 도시계획 전문가들이 전문계약직으로 근무하고 있기도 하다. 다시 말해 중앙부처가 문과라면 서울시는 이과다. 공무원시험(행정고시)을 볼 때도 응시 직렬이 달랐다. 소위 말하는 학연이나 고시 선후배 관계를 지렛대로 갈등을 막후 조정할 여지가 적은 것이다. 이런 요인들 때문에 서울시와 중앙정부는 과거부터 치열한 토론을 벌여왔다.
 
 

집값 계속 오르는데… 공공재건축 매력 없어

8월 9일 노원구의 한 부동산에 전·월세, 매매 매물 안내문이 붙어 있다. 지난 7월 30일 임대차 3법 시행 이후 서울에 전·월세 매물이 줄어들면서 신규 전·월세 가격이 급등하고 있다. / 사진:연합뉴스

8월 9일 노원구의 한 부동산에 전·월세, 매매 매물 안내문이 붙어 있다. 지난 7월 30일 임대차 3법 시행 이후 서울에 전·월세 매물이 줄어들면서 신규 전·월세 가격이 급등하고 있다. / 사진:연합뉴스

 
8·4 대책은 공급대책이다. 도심 재건축 대상 단지의 용적률과 층수 제한을 상향 조정해 주택 공급량을 늘리자는 것이다. 이 대책의 성패는 ‘실제 공급이 일어날 수 있는가’다. 다시 말해, 재건축이 진행될 수 있는가 여부다. 서울시는 가능성이 희박하다고 주장한다. 재건축의 주체가 민간 조합이기 때문이다. 용적률을 완화해 늘어난 물량을 임대주택 등으로 공공이 상당 부분 회수한다면, 민간 소유자 입장에서 응하기 어려울 것이라는 의견이다. 재건축을 하지 않아도 계속 집값이 오르는 강남 지역의 집주인으로서는 지금 당장 공공재건축에 응할 이유가 크게 없다.
 
고밀도 고층으로 아파트를 건축할 때 양질의 주거환경을 유지할 수 있느냐는 것도 생각해봐야 한다. 흔히 ‘뷰(view)’라고 말하는 조망권과 단지 인근의 혼잡도 등을 종합적으로 고려할 필요가 있다. 서울시는 주상복합 형태의 상업지구는 이미 500%가 가능하기에 규제 완화라 할 수도 없다는 입장이다.
 
더 근본적으로 현재 주택가격 폭등의 원인이 정말 과잉 유동자금과 저금리에 있는지를 따질 필요가 있다. 현재 시장에 유동자금이 많고 저금리인 것은 사실이다. 그런데 이런 현상이 한두 달 사이 일어난 것이 아니다. 수백조원에 달하는 유동자금이 투자처를 찾지 못하고 있다는 통계 수치와 언론보도는 참여정부 때부터 있었다.
 
현재의 저금리 기조 역시 전 세계적 금융위기가 시작됐던 2008년 이후부터 꾸준히 유지되고 있는 것이다. 미국이 금리를 단계적으로 올릴 것이라는 발표가 있었으나, 트럼프 행정부는 내수 경기를 진작하기 위해 통화정책을 관장하는 연방준비제도(Fed)를 끊임없이 압박했다. 한국 역시 비슷한 움직임을 보이다가 결국 금리를 더 낮췄다.
 
문제는 정부가 이러한 사실을 몰랐느냐는 점이다. 문재인 정부 출범부터 부동산 정책을 지휘했던 김수현 전 정책실장도 알고 있었다. 노무현 정부 때 부동산 정책의 실패 원인을 ‘유동성 관리 실패’라고 강의와 저서를 통해 자인한 바도 있다. 예고된 위험에 대해 준비하지 못한 책임이 엄중하다고 볼 수 있다.
 
이렇게 실패를 반복하는 이유가 뭘까? 가장 큰 원인은 수요·공급 원리를 제대로 이해하지 못한 탓이 아닐까 한다. 현 사태의 본질이 단순히 서울 지역의 주택 공급이 수요를 따라잡지 못해서 생긴 문제라고 진단하는 식이다. 그러니 공급대책으로 신도시개발과 서울 시내 주요 재건축 대책을 마련한다. 이런 대책조차도 일관성이 없다. 어떤 때는 서울의 주택 공급이 늘었고, 늘고 있다고 항변할 때도 있다. 그래서 공급 부족 때문에 집값이 오른 게 아니라고 주장한다. 수요 관리만 하면 집값이 안정될 것이라는 논리다.
 
지난해 서울시 인구는 20년 전인 2000년과 비교했을 때 약 58만 명이 줄었다. 그만큼 주택 수요가 줄어든 것이다. 반면 공급은 늘었다. 2018년 서울의 주택 수는 14년 전인 2005년과 비교할 때 58만 호(310만 호→368만 호) 늘었다. 같은 기간 아파트만 놓고 봐도 42만 호(125만 호→167만 호)가 늘었다. 따라서 인구가 크게 늘거나 신축 주택의 공급량이 줄어든 탓에 주택 수요공급에 문제가 생겼다고 설명하기 어렵다.
 
 

공급 결정만으로 시장에 영향 못 줘

가장 중요한 착각은 아파트 신축 공급이 매매가격에 영향을 줄 것이라 보는 것이다. 그러나 아파트 매매가격은 현재 거래시장에 나온 매물과 매수 수요에 따라 결정된다. 특히 강남 아파트에 대한 수요와 공급은 철저히 가격 전망에 따라 움직인다. 가격이 올라갈 것 같으면 매수하려는 수요자가 늘어난다. 수도권 거주자는 물론 지방 유지와 외국인까지 가세한다. 이 경우에 집을 팔려는 공급자, 즉 중개사무소에 매물을 내놓는 집주인의 수는 줄어드는 움직임을 보인다.
 
 
이렇게 매매 시장에서의 주택 공급은 정례적인 흐름을 보이지 않는다. 생애주기에 따라 자녀가 대학을 가거나 결혼을 했으니, 비율적으로 매물로 내놓거나 하는 흐름이 아닌 것이다. 당장 급전이 필요해서 급매로 내놓아야 하는 사정이 없는 한, 가격이 오를 것 같으면 오히려 더 팔지 않고 가지고 있으려 하고, 매물로 내놓아도 호가를 더 올리는 식으로 반응한다.
 
 
‘다주택자에 대한 세금 폭탄’이 공급을 늘린다는 발상도 근거 없는 믿음에 가깝다. 정부는 세금을 올리면 다주택자들 이 집을 내놓을 것이라고 생각한다. 그러나 양도소득세는 집을 팔 때 내는 세금이기에 팔지 않으면 내지 않아도 된다. 다주택자들 입장에선 양도소득세를 중과하는 법률안이 국회를 통과하는지 기다려본다. 설사 국회를 통과하더라도 버티는 사람들이 많을 것이다. 정부 방침이라는 것이 경기 흐름에 따라, 대통령에 따라 냉탕과 온탕을 오가기에 양도세를 완화할 때까지 기다리겠다는 심산이다.
 
 
이런 심리를 정부도 알기에 보유세를 만지작거리기도 한다. 재산세는 20억원 아파트도 연간 100만원 내외이기에 큰 영향력을 주기 어렵다. 종합부동산세에 해당하는 주택은 극히 드물다. 공시가격 기준을 적용하는 데다 부부 공동명의일 경우 시세로 25억원은 넘어가야 세금이 부과되고, 그마저도 한 달에도 1억원씩 오르는 주택가격을 고려하면 그것 때문에 집을 팔 만한 요인은 되기 어렵다. 이미 노무현 정부 때 유사한 대책을 순차대로 적용하였으나 결국 집값은 계속 오른 전례가 있다.
 
 
이 밖에 다른 정책수단도 실효성이 의심된다. 자금출처 조사는 돈 있는 사람에게 문제가 되지 않는다. 그동안 자금출처 조사나 투기세력 단속에 적발되어 문제가 된 사례를 주변에서 찾기 어렵다. 대출규제는 오히려 분배 정의에 위배되는 역설적인 양상을 보이기도 한다. 현금 보유자들만 집을 살 수 있도록 만들기 때문이다. 소수의 현금 부자가 많은 물량을 입도선매하듯 사간 뒤 큰 시세 차익을 보도록 만든다.
 
 
또 부동산감독청을 만들겠다는 발표도 있었다. 하지만 그 정도의 조직이 필요한지 의문이다. 실거래가 신고시스템이 이미 만들어져 있다. 특정 기간, 특정 지역에 주택을 매수한 사람을 선별해낼 수 있다. 간단한 서식 하나만 추가하면 기간과 지역을 누적해서 분석할 수 있고, 매매내역 등을 추적해보면 투기세력인지 아닌지 충분히 파악할 수 있다. 조금만 정성을 기울이면 투기세력이 단기간에 특정 지역의 매수를 자극하고 실수요자들이 가세하는 현상을 간단하게 막을 수 있다는 것이다.
 
 
문재인 대통령이 밝힌 주택가격의 목표는 원상복귀다. 지난해 신년 기자회견부터 몇 차례 언급한 바 있다. 반면 시장에선 집값이 오를 것이고, 오를 수밖에 없다고 전망한다.
 
1994년 네덜란드의 경제학자 얀센(Janssen) 등이 고안한 벌집순환 모형은 부동산의 가격과 거래량의 순환 모형을 제시하고 있다.

1994년 네덜란드의 경제학자 얀센(Janssen) 등이 고안한 벌집순환 모형은 부동산의 가격과 거래량의 순환 모형을 제시하고 있다.


역사를 통해 고찰해보자. 가장 가까운 예로, 참여정부에서 시행했던 것과 비슷한 정책을 순서대로 사용하고 있다. 지금과 같은 세제와 금융규제가 강화되면 주택거래가 줄어들고 단속까지 심해지면 잠시 실종된다. 잠시 쉬어가는 국면을 거치지만 전세대란으로 이어지고 다시 집값이 상승하는 국면으로 이어져왔다. 놀랍게도 부동산 이론 중 벌집순환 모형을 현실에서 검증해주는 모양새다(그림 1). 해당 모형에서 현재 국내 부동산 시장은 제1 국면에 있다. 가격과 거래량이 동시에 늘어나고 있다. 그러나 조만간 거래량은 줄어들지만 가격은 오르는 제2 국면으로 전환될 가능성이 높다. 
 
 

임대주택 왜 꺼리는지부터 살펴야

8월 6일 오후 서울 강남구 은마아파트 단지 내에 재건축을 두고 갈등을 빚는 내용의 현수막 등이 설치돼 있다. / 사진:연합뉴스

8월 6일 오후 서울 강남구 은마아파트 단지 내에 재건축을 두고 갈등을 빚는 내용의 현수막 등이 설치돼 있다. / 사진:연합뉴스

 
그렇다면 대안은 없을까? 재건축 개발 이익을 임대주택으로 환수하려고 할수록 조합원·주민·지자체와 국회의원의 반대는 공고해질 수밖에 없다. 그보다 먼저 ‘임대주택은 품질이 낮고 저소득층이 사는 기피시설’이라는 등식을 깨는 브랜드 전략이 필요하다. 필자가 서울시 재직시절이었던 2007년 이후 ‘SHift’라는 브랜드를 통해 주택에 대한 인식개선 성공사례를 가지고 있고, 임대주택법 개정을 통해 장기전세주택의 제도화까지 완성해놓았다.
 
장기전세주택은 임대주택의 한 종류이지만 임대주택과는 다른 이미지를 가지고 있다. 서초구 반포 지역의 재건축 단지를 비롯해 이미 많은 곳에 보급됐고, 성공적으로 안착했다. 그럼에도 이를 배제하는 것은 정치적 사유 이외에 설명하기 어렵다. 장기전세주택은 소유권을 개인에게 이전하지 않기에 시세차익이나 개발이익을 완벽하게 환수할 수 있어 ‘로또’ 논란을 해결할 수 있다. 주변 집값을 자극하는 것이 아니라 매매와 전세 가격 모두 안정화한다는 것이 학술적으로도 이미 검증돼 있다.
 
정부가 전문성과 진정성을 더 갖춰야 할 필요도 있다. 일례로 용산 정비창 개발은 정부투자기관인 철도공사가 주도하고 있는데, 절반 정도를 민간분양분으로 계획하고 있다. 용적률만 올릴 게 아니라 물량 전체를 공공분양으로 바꾸면 현 8000호를 1만5000호로 늘릴 수 있다고 송인규 서경대 교수는 분석한다. 몰라서 놓쳤다면 의지와 전문성의 부족이고, 알고도 그랬다면 공기업 밀어주기와 진정성 논란에 휘말릴 수 있다.
 
다주택자에 대한 보유세를 강화한다고 방향을 세우고도 종합부동산세 부과 시 다주택자를 구분하지 못하고 있는 것도 난센스다. 투기세력을 단속하겠다고 하면서도 뒷북행정이라는 비판을 면하려면, 실거래가 신고시스템 모니터링을 충실히 해서 특정 지역을 집중적으로 매입 시작하는 시점에 추적해 타이밍을 놓치지 않는 것도 방법이다. 물론, 역으로 추적하는 것도 가능하다.
 
주택정책은 전반적으로 지자체와의 긴밀한 협력을 요구한다. 찍어 누르기식 집행이나 듣고도 반영하지 않는, 들을 생각도 없는 형식적 협의를 하지 않는 것도 중요한 접근법이다. 이번 서울시 입장발표가 아니었으면 요즘도 여전히 이런 구태가 계속되고 있다는 것을 알 수 없었을 것이다.
 
공급대책으로 공급이 될 수 있을까? 대책은 대책일 뿐이다. 계획 발표가 실제 공급은 아니다. 승인 물량과 계획 물량, 건축 착공 물량, 공급 물량은 다르다. 정부 대책에서 적용하는 공급량을 산정하는 시점이나 기준에 문제가 있다. 정부는 계획 물량을 마치 공급 물량인 것처럼 설명하고 호도한다. 은마아파트에 대한 정부규제는 노무현 대통령 재임 시부터 시작됐다. 그때도 재건축 개발이익은 환수하면서도 재건축은 가능하다고 했었다. 20년 가까운 시간이 흘렀으나, 여전히 재건축을 위한 걸음마도 시작하지 못하고 있음을 잊어서는 안 된다.
 
- 임성은 조은정책연구소 대표(도시행정학 박사)
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