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노태우 정책, 헌법에 걸렸다···여권서 불지피는 '토지공개념 개헌'

중앙일보 2020.05.01 05:00
여권에서 ‘토지공개념 개헌’ 주장이 나오고 있다. 4ㆍ15 총선 압승을 거두고 얼마 지나지 않아서다. 지난 27일 언론 인터뷰에서 “토지공개념을 빠르게 정착시켜 부동산이나 투기 개발 문제를 해결해야 한다. 21대 국회에서 개헌을 하자”고 한 문재인 정부 청와대 시민사회수석 출신 이용선 당선인(서울 양천을) 발언이 대표적이다.

 

토지공개념, 대체 뭐길래

서울 강남 일대 아파트 단지. [중앙포토]

서울 강남 일대 아파트 단지. [중앙포토]

‘토지공개념(土地公槪念)’은 광범위한 개념이다. 사적 소유물로 취급되는 토지에 공적 성격을 부여, 사유재산권 행사를 통한 이득 취득을 제한한다는 것으로 추상적 개념어에 가깝다. 미국의 정치경제학자인 헨리 조지(1837~1897)를 사상적 기원으로 보는 게 일반적이다. 배경에는 ‘토지(부동산)의 사적 소유가 빈부 격차를 부추긴다’는 시각이 있다. 토지공개념 지지자들은 토지를 사적 소유물로 인정할 경우 자본이익에 매몰돼 노동의 가치를 등한시 할 수 있다는 논리도 함께 제시한다. 
 
이에 따라 “지가 상승분을 세금으로 환수한다”는 게 토지공개념의 핵심 정책수단으로 꼽힌다. “토지(Land)를 몰수할 필요는 없지만, 이윤(Rent)은 몰수할 필요가 있다”고 한 헨리 조지(저서 『진보와 빈곤』)의 논리처럼 전면적 증세의 형태로 나타날 가능성이 크다. “자산 격차에서 빈부 격차가 비롯됐다. 토지공개념으로 바로잡아야 한다”(이용선 당선인)는 발언도 비슷한 맥락이다. “부동산 불로소득의 일부인 15조원가량을 국토보유세로 걷어 전액 국민에게 지급하자”(이재명 경기지사)는 ‘국토보유세’ 주장 역시 토지공개념 실현의 한 방법으로 보는 시각이 일반적이다.
 

굳이 ‘개헌’하려는 이유는

2018년 3월 조국 당시 청와대 민정수석이 춘추관 대브리핑룸에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 헌법 전문과 기본권에 대해 발표하고 있다. 왼쪽부터 진성준 정무기획비서관, 조국 민정수석, 김형연 법무비서관. 당시 개헌안에도 '토지공개념' 관련 내용이 담겼다. [중앙포토]

2018년 3월 조국 당시 청와대 민정수석이 춘추관 대브리핑룸에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 헌법 전문과 기본권에 대해 발표하고 있다. 왼쪽부터 진성준 정무기획비서관, 조국 민정수석, 김형연 법무비서관. 당시 개헌안에도 '토지공개념' 관련 내용이 담겼다. [중앙포토]

개헌이 필요한 건 법률로만 토지공개념 정책을 추진할 경우 위헌 시비가 일 가능성이 커서다. ‘모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다’(헌법 23조)는 구절 등 현행 헌법은 사유재산을 인정하고 있다. ‘재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 해야 한다’(23조) ‘농지는 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력’(121조) ‘국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발을 위해 (…) 제한과 의무를 과할 수 있다’(122조) 등 사유재산권 제한 조항이 있긴 하지만 구체적으로 토지공개념이 명시되진 않았다.

 
이같은 상황에서 사적 소유물로 취급되는 토지에 대한 전면적인 증세나 소유제한 등의 정책을 펼 경우 ‘반(反)헌법’이란 시비를 피하기 어렵다. “토지공개념에 헌법 정신에 있느냐는 논쟁이 있는데 저는 있다고 보고 (개헌으로) 명확히 했으면 좋겠다”(이인영 민주당 원내대표)는 주장이 나오는 이유다.

 
헌법에 ‘생산적 노력과 무관하게 발생하는 이익을 국가가 환수할 수 있다’ ‘토지공개념의 정신에 따라 필요한 제한을 할 수 있다’ 등의 문구를 넣으면 위헌 시비 부담을 덜 수 있다. 이 때문에 21대 국회에서 비례 포함 180석 슈퍼 여당이 된 민주당이 정의당(6석), 열린민주당(3석), 친여 성향 무소속(1석) 등과 연합(190석)한 뒤 미래통합당ㆍ미래한국당(103석) 일부 이탈표를 확보해 개헌을 시도할 수 있다는 주장도 나온다.
 

개헌되면 각론은 민주당 의지대로

21대 총선 정당별 의석수 현황  그래픽=김주원 기자 zoom@joongang.co.kr

21대 총선 정당별 의석수 현황 그래픽=김주원 기자 zoom@joongang.co.kr

노태우 대통령이 청와대에서 국회에 제출할 토지공개념 관련 법안에 서명을 하고 있다. [중앙포토]

노태우 대통령이 청와대에서 국회에 제출할 토지공개념 관련 법안에 서명을 하고 있다. [중앙포토]

 
역사적 배경도 주목받고 있다. 2018년 관련 논쟁이 벌어졌을 당시 여권에서 “토지공개념에 대한 논의가 처음 시작된 것은 박정희 정권 시절”(김태년 당시 민주당 정책위의장)이라는 논리를 제시한 적이 있어서다. 실제로 1977년 12월 신형식 당시 건설부 장관은 “주택용 토지, 일반농민의 농경지를 제외한 토지에 대해서는 공개념의 도입이 필요하다”고 발언한 적이 있다.
 
토지공개념이 가장 주목받은 시기는 노태우 정부 때였다. 당시 수요보다 공급이 부족해 집값이 폭등하자 노태우 정부는 지지율 만회를 위해 ‘1기 신도시(분당ㆍ일산)’와 함께 ‘토지공개념 3법’ 카드를 꺼내 들었다. ▶서울 등 6대 도시 소유 택지면적을 660㎡(200평)로 제한한 ‘택지소유상한법’ ▶개발이익을 세금으로 환수하는 ‘토지초과이득세법’ ‘토지초과이득세법’ 등이다. 하지만 1998~2004년 사이 모두 위헌 또는 헌법불합치 결정을 받거나 부작용으로 폐지됐다. 노무현 정부에서 처음 도입된 ‘종합부동산세’ 역시 토지공개념의 영향을 받았다는 분석이다.

 
다만 개헌이 됐을 때 과거와 유사한 정책 형태로 나타날지는 미지수다. 일단 개헌이 되면 토지공개념의 각론에 대해선 사실상 민주당이 전권을 쥘 가능성이 높기 때문이다. 증세의 범위 등 법률로 정할 수 있는 사안은 여당 자체 의석(180석)만으로도 헌법이 보장하는 범위 안에서 얼마든지 조정이 가능하다. 
 
논의가 본격화할 경우 사유재산 침해 논란이 확산할 가능성이 크다. 미래통합당 한 의원은 “취득ㆍ등록세 등 높은 거래세를 감안하면 우리나라의 부동산 관련 세금 총액은 세계적으로 봐도 절대 낮은 수준이 아니다. 최근 공시가 급등으로 보유세(재산세ㆍ종합부동산세) 부담도 크게 늘었는데 토지공개념을 앞세워 세금을 대폭 늘리는 건 ‘중산층 때려잡기’이자 ‘편가르기 정치’”라고 비판했다.
 
한영익 기자 hanyi@joongang.co.kr
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