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강찬수의 에코파일

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강찬수 중앙일보 환경전문기자 kang.chansu@joongang.co.kr

“마당 쓸고, 돈 줍고” - 오염 줄인 만큼 보상 받는다

중앙일보 2018.04.21 12:00
 
충남의 한 석탄화력발전소. 한국에서도 온실가스 배출을 줄이는 효율적인 수단으로 온실가스 배출권 거래제가 도입됐다.[중앙포토]

충남의 한 석탄화력발전소. 한국에서도 온실가스 배출을 줄이는 효율적인 수단으로 온실가스 배출권 거래제가 도입됐다.[중앙포토]

‘강찬수의 에코 파일’ 연재를 시작한 지 1년이 됐습니다. 그래서 오늘은 좀 다르게 시작하겠습니다.

비슷비슷한 뜻일 텐데요, 독자 여러분은 다음 네 가지 중에 어떤 표현을 가장 자주 쓰시나요?
①일석이조  ②일거양득  ③도랑 치고 가재 잡고  ④마당 쓸고 돈 줍고.
 
④라고 하셨다면, 자연보호도 생각하는 ‘에코 파일’ 독자답다고 할 수 있겠습니다.
사실 ①은 새를, ②는 호랑이를, ③은 가재를 잡는다는 내용입니다. 그러니 옛날엔 어땠는지 몰라도 요즘은 좀 맞지 않습니다.
시답잖은 얘기로 시작한 것은 오늘 주제가 바로 ④와 관련된 내용, 즉 ‘배출권 거래제’이기 때문입니다.
1. 오염 줄이는 데 융통성을 부여하는 제도 
충남의 한 공장 굴뚝에서 흰 수증기가 피어오르고 있다. [프리랜서 김성태]

충남의 한 공장 굴뚝에서 흰 수증기가 피어오르고 있다. [프리랜서 김성태]

사람이 살아가려면 여러 가지 물건이 필요합니다. 그 필요한 물건을 만드는 공장도 있어야 합니다. 공장에서 물건을 만들다 보면 공기나 물을 오염시키는 일도 벌어집니다. 공기나 물이 오염되면 사람도 자연도 피해를 봅니다. 그래서 오염을 규제합니다. 어느 물질은 내보내지 마라, 내보내더라도 어느 농도(배출허용기준)를 초과하지 말라 같은 법이 생깁니다. 그걸 위반하면 처벌하는 거죠. 바로 명령과 통제(command and control) 정책입니다.

 
그런데 공장이 자꾸 생기게 되면, 공장 하나하나는 모두 배출허용기준을 지키더라도 전체 오염물질 배출량이 늘어나 문제가 생깁니다. ‘티끌 모아 쓰레기 산’이 되고, 환경이나 생태계가 버틸 수 있는 수준(환경용량, carrying capacity)을 초과하는 거죠. 그래서 오염 발생을 억제하기 위해 오염시킨 것에 비례해 돈(부과금)을 거둬가기도 합니다만, 기업이 오염 배출량을 자발적으로 줄이는 사례는 별로 없습니다.
 
그래서 도입된 게 총량규제입니다. 일정 지역 내에 있는 모든 공장이 내보낼 수 있는 오염물질의 양을 정하는 거죠. 뚜껑 혹은 모자(cap)를 씌우는 것처럼 전체 상한선(총량)을 정하고, 그 안에서 각 공장이 정해진 기간 배출할 수 있는 양을 공장 업종이나 규모에 따라 나눠주게 됩니다. 이를 배출권 할당이라고 합니다.
그런데 공장마다 사정이 다릅니다. 기업마다 투자할 수 있는 여건이 다릅니다. 낡은 기계를 최신 기계(혹은 오염방지시설)로 바꾸면 오염 배출이 줄어듭니다. 그렇다고 멀쩡한 기계를 바꿀 수는 없지요. 업종에 따라 갑자기 경기가 좋아져 설비를 늘려야 할 때도 있고, 경기가 나빠져 공장 가동률을 줄여야 할 때도 있습니다.

이처럼 이런저런 사정 때문에 공장의 오염 배출이 예상보다 줄어들 수도 있고, 늘어날 수도 있습니다. 예상보다 오염 배출이 줄어들면 배출권이 남아돌고, 예상보다 오염 배출이 늘어나면 이미 받은 배출권이 부족해집니다.
배출권 거래제도의 개념 [자료 한국거래소]

배출권 거래제도의 개념 [자료 한국거래소]

오염 배출권 거래제(Emission Trading System, ETS)는 이처럼 기업 사이에서 배출권을 사고파는 제도를 말합니다. 먼저 기업이 배출할 수 있는 오염물질의 양을 정해 나눠준 다음, 1년이 지난 뒤 정해진 양보다 더 많이 배출한 기업은 초과한 양만큼의 배출권을 다른 기업으로부터 사들여서 채우도록 하는 제도입니다.
반대로 할당받은 것보다 적게 배출한 기업은 적게 배출한 만큼의 배출권을 다른 기업에 판매할 수 있습니다. 전체 배출 상한선을 정하기 때문에 ‘총량규제와 배출권 거래제 (cap and trade)’ 정책이라고도 합니다.
 
한 기업이 오염을 획기적으로 줄였고, 그래서 남은 배출권을 다른 기업에 판매해서 이득을 얻었다면 오염 배출뿐만 아니라 투자비용까지 줄이게 되는 효과를 얻게 됩니다. 말 그대로 ‘마당 쓸고, 돈 줍고’입니다.
 
배출권 거래제를 고안한 것은 기업에 ‘융통성’을 주기 위함입니다. 정부가 일방적으로 기준을 정해서 따르도록 요구거나 세금(또는 부과금)을 거둘 경우 모든 기업이 오염을 줄여야 합니다. 반면 거래제를 시행하면 기업들이 스스로 줄일 것인지, 아니면 다른 기업으로부터 배출권을 사들여 충당할 것인지를 선택할 수 있습니다. 당연히 비용이 적게 드는 쪽을 택하겠죠. 그러면 사회 전체로 볼 때도 비용을 절약하게 되는 것입니다.
2. 1982년 미국에서 처음 선보여
대리석 구조물에 산성비 등으로 생긴 '종유관'이 고드름처럼 달려 았다. 아황산가스 등이 빗물에 녹아 산성을 띠면 이를 산성비라 한다. 산성비는 산림 생태계를 파괴하고 도시 구조물에도 피해를 준다. [중앙포토]

대리석 구조물에 산성비 등으로 생긴 '종유관'이 고드름처럼 달려 았다. 아황산가스 등이 빗물에 녹아 산성을 띠면 이를 산성비라 한다. 산성비는 산림 생태계를 파괴하고 도시 구조물에도 피해를 준다. [중앙포토]

배출권 거래제가 처음 선을 보인 것은 1982년 미국입니다. 당시에는 자동차 엔진의 노킹(부딪혀 쾅쾅 소리가 울리는 현상)을 방지하기 위해 휘발유에 납을 첨가했습니다. 하지만 납 산화물은 심각한 건강 문제를 야기했습니다. 미국 환경보호청(EPA)은 각 정유회사에 첨가할 수 있는 납의 총량을 정해주고, 그보다 적게 첨가한 경우 그 차이만큼 다른 정유회사에 판매하거나, 나중에 활용할 수 있도록 했습니다. 그 결과, 거래제 도입 5년 후 납을 첨가한 휘발유, 즉 유연 휘발유는 시장에서 사라졌습니다. 예상보다 빨리 유연 휘발유가 사라진 것은 거래가 활발하게 이뤄지면서 납을 줄이는 비용을 20% 이상 절약할 수 있었던 덕분이었습니다.

 
미국에서는 또 산성비 문제를 해결하기 위해 청정대기법(Clean Air Act)에 1990년 아황산가스 배출권 거래제를 도입했습니다. 배출 총량을 1980년의 절반으로 줄이는 게 최종 목표입니다. 1차 기간인 1995~1999년에는 규모 100㎿(메가와트) 이상인 263개 석탄화력발전소를 대상으로 아황산가스 배출량을 제한하고, 배출권을 거래하도록 했습니다. 배출량은 1985~1987년 연료 사용량을 바탕으로 할당했습니다.
2차 기간인 2000년부터는 대상을 3200개 발전소로 늘렸습니다. 그 결과, 1990~2004년 사이에 발전소의 발전량은 25% 증가했지만, 아황산가스 배출량은 오히려 36%가 줄었습니다. 또 거래제 덕분에 오염방지에 들어갈 비용도 15% 절약할 수 있었습니다.
 
미국에서는 국가 차원이 아닌 지역 차원의 배출권 거래제도 도입이 됐습니다. 남부 캘리포니아의 4개 카운티에서는 350개 시설을 대상으로 1993년 질소산화물을 줄이기 위한 배출권 거래제를, 1994년에는 아황산가스 감축을 위한 거래제를 도입했습니다. 이름하여 ‘지역 청정대기 인센티브 시장(Regional Clean Air Incentive Market, RECLAIM)’입니다. 이 RECLAIM의 특징은 바람이 부는 방향의 관점에서, 풍하(風下, 바람이 도달하는 곳) 지역 시설에서 배출권이 남더라도 풍상(風上, 바람이 시작되는 곳) 지역 시설에는 판매할 수 없도록 했다는 점입니다. 윗물이 맑아야 아랫물이 맑은 것처럼, 대기오염도 마찬가지라는 거죠. 위쪽은 가능하면 깨끗하게 만들겠다는 거죠.
대기오염 총량규제의 개념. 총량규제는 오염물질을 아무리 많이 배출해도 농도(허용기준치)만 초과하지 않으면 문제를 삼을 수 없는 상황을 해결하기 위한 제도다. [자료: 수도권대기환경청]

대기오염 총량규제의 개념. 총량규제는 오염물질을 아무리 많이 배출해도 농도(허용기준치)만 초과하지 않으면 문제를 삼을 수 없는 상황을 해결하기 위한 제도다. [자료: 수도권대기환경청]

 
국내에서도 서울·인천·경기도 등 수도권 지역에서는 2008년부터 대기오염 총량규제와 질소산화물·황산화물에 대한 배출권 거래제가 시행되고 있습니다. 올해부터는 먼지에 대한 총량규제와 거래도 시행됩니다. 대상 사업장은 계속 확대돼 현재는 규모가 큰 1~3종 사업장을 대상으로 질소산화물의 경우 연간 배출량이 4t을 초과하는 시설, 황산화물도 연간 4t을 초과하는 시설, 먼지는 연간 0.2t 넘게 배출하는 시설이 대상입니다.

총량규제 개념. 초기에 배출 허용 총량과 최종 배출허용총량을 정한 뒤, 목표에 도달할 때까지 매년 배출허용총량을 조금씩 줄여나가면 오염 문제가 해결된다는 개념이다. [자료: 수도권대기환경청]

총량규제 개념. 초기에 배출 허용 총량과 최종 배출허용총량을 정한 뒤, 목표에 도달할 때까지 매년 배출허용총량을 조금씩 줄여나가면 오염 문제가 해결된다는 개념이다. [자료: 수도권대기환경청]

질소산화물의 경우 배출량 거래 건수가 2008년 8건에서 지난해 126건으로 늘었습니다. 황산화물도 지난해 거래 건수가 20건이었는데, 2013년에는 59건에 이르기도 했습니다. 지난해 질소산화물의 거래량은 1243t이었고, 평균 거래단가는 t당 22만9000원이었습니다. 황산화물은 지난해 151t이 거래됐고, 평균 거래단가는 t당 12만4000원이었습니다.
3. 온실가스 배출권 최대 시장은 유럽
지난해 11월 독일 본에서 열린 기후변화협약 당사국 총회장에서 환경운동가들이 배출권 거래제에 반대하는 시위를 벌이고 있다. 환경운동가들은 배출권 거래제가 기업을 위한 제도여서 실제 온실가스 감축에는 기여하지 못한다고 비판한다. [로이터= 연합]

지난해 11월 독일 본에서 열린 기후변화협약 당사국 총회장에서 환경운동가들이 배출권 거래제에 반대하는 시위를 벌이고 있다. 환경운동가들은 배출권 거래제가 기업을 위한 제도여서 실제 온실가스 감축에는 기여하지 못한다고 비판한다. [로이터= 연합]

대기오염 물질에 대한 배출권 거래제가 다양하게 있지만 그래도 가장 주목받는 배출권 거래제는 온실가스 배출권 거래제입니다. 지구온난화는 전 세계가 함께 겪는 문제이고, 함께 해결해야 할 과제이기 때문입니다.

1997년 일본 교토에서 열린 제3차 기후변화협약 당사국총회(COP3)에서는 ‘교토의정서(Kyoto protocol)’를 채택했고, 온실가스 감축 방법의 하나로 선진국 간의 국제 배출권 거래제를 제시하기도 했습니다. 대표적인 온실가스가 이산화탄소·메탄 등이란 점에 탄소 배출권 거래제라고 하고, 이를 거래하는 시장을 탄소 시장이라고도 합니다. 탄소 배출권 거래제도 오염물질이 다르다는 것뿐 기본적으로는 다른 거래제와 같습니다.
 
국가 차원에서 이 온실가스 배출권 거래제를 처음 도입한 것은 2004년 영국입니다. 2005년 유럽연합(EU) 25개국은 1만1963개 기업을 대상으로 배출권 거래를 시작했습니다. 가장 큰 규모인데, 국가 간 거래와 국내 기업 간 거래를 병행하고 있습니다.
유럽의 배출권 거래는 처음에 너무 많은 배출권을 나눠줬고, 개발도상국에서 진행한 온실가스 감축 사업에서 발생한 배출권까지 인정하는 바람에 배출권이 공급 과잉 상태가 됐습니다. 여기에 2008년 시작된 세계적인 경기 침체까지 겹쳐 배출권 가격이 뚝 내려갔습니다. 2011년 1월 이산화탄소 1t당 14.02유로이던 배출권 가격은 2013년 1월에는 2.81유로(약 3700원)까지 떨어지기도 했습니다.
이에 EU는 국가별로 배출권을 할당하던 것을 고쳐 EU에서 각 기업에 직접 할당하는 방식으로 개선했습니다. EU는 배출권 거래제를 통해 2005~2030년 사이 온실가스 배출량을 43% 줄이기로 했습니다. 현재 매년 총배출량을 1.7%씩 줄이고 있는데, 2020년 이후에는 매년 2.5%씩 줄일 계획입니다.
세계 각국이 온실가스 배출권 거래제를 도입한 것은 온실가스 감축을 통해 지구온난화를 방지하기 위해서다. 남태평양의 섬나라 투발루는 지구온난화에 따른 해수면 상승으로 나라 전체가 바닷물에 잠길 위기에 처했다.  [AP]

세계 각국이 온실가스 배출권 거래제를 도입한 것은 온실가스 감축을 통해 지구온난화를 방지하기 위해서다. 남태평양의 섬나라 투발루는 지구온난화에 따른 해수면 상승으로 나라 전체가 바닷물에 잠길 위기에 처했다. [AP]

 
중국에서는 2013년 6월 광둥 성 선전시를 시작으로 베이징·상하이·톈진·충칭시와 후베이성 등이 배출권 거래를 시작했습니다. 중국은 배출권 거래를 전국으로 확대하겠다는 계획을 지난해 발표했습니다. 중국 전체를 아우르는 거래 시장은 내년쯤 출범할 것으로 보이는데, 1700개 이상의 에너지 생산기업이 연간 30억t의 온실가스를 거래하게 될 전망입니다.
뉴질랜드도 2008년부터 배출권 거래제를 시행하고 있으며, 카자흐스탄도 시행 중입니다. 일본은 2010년 도쿄 도의 1400개 시설을 대상으로 시행하고 있습니다.
 
미국에서는 연방정부 차원에서는 온실가스 배출권 거래제를 시행하지 않고 있지만 2013년 캘리포니아주가 주 차원에서 거래제를 시작했습니다. 이를 위해 캘리포니아주는 2006년 온난화 방지법(AB32)을 제정했습니다. 캘리포니아에서는 배출권 최저가격을 t당 10달러로 정해 과도한 하락을 막는 장치를 마련했습니다. 2009년부터 코네티컷·매사추세츠·뉴저지 등 북동지역 9개 주가 공동으로 구성한 탄소시장(RGGI)도 운영되고 있습니다.  
4. 한국도 2015년부터 배출권 거래
2015년 1월 부산 한국거래소에서 열린 온실가스 배출권 거래시장 개장식. [중앙포토]

2015년 1월 부산 한국거래소에서 열린 온실가스 배출권 거래시장 개장식. [중앙포토]

한국도 지난 2015년부터 온실가스 배출권 거래를 시작했습니다. 이명박 정부 때부터 준비해온 배출권 거래제는 당초 2013년부터 시행할 예정이었지만, 산업계의 반발로 시행이 미뤄졌습니다.
배출권 거래는 한국거래소가 맡고 있습니다. 지난 3년간 온실가스 배출권 거래 실적을 보면, 거래량은 2015년 573만t에서 2016년 1190만t, 지난해에는 2626만t으로 늘었습니다. 거래량은 2015년 전체 할당량의 0.8%였고, 2016년에는 1.9%, 2017년에는 4.9%에 불과하지만 빠르게 늘고 있습니다.
거래 금액도 2015년 631억원에서 2016년 2007억원, 지난해 5447억으로 늘었습니다. 배출권 거래 가격은 2015년 1월 t당 8640원에 거래를 시작, 2016년 4월에는 1만8450원으로 올랐습니다. 2017년 초에는 1만2000원, 2017년 2월에는 2만6500원, 2017년 11월에는 2만8000원까지 오르기도 했습니다. 2018년 4월 현재는 2만2000원 수준을 유지하고 있습니다.
 
국내 배출권 거래제는 이산화탄소를 기준으로 온실가스를 연평균 12만5000t 이상 배출하는 기업이나 2만5000t 이상 배출하는 사업장이 대상인데, 2014년 말 525개 업체로 확정됐습니다. 이들 업체는 국내 전체 온실가스 배출량의 66%를 차지합니다.
2030년까지 온실가스 배출량을 현상유지 전망치(BAU, Business as usual) 대비 37%를 줄인다는 목표를 가진 한국은 배출권 거래가 온실가스 감축에서 중요한 역할을 하게 됩니다. 국가 전체가 줄여야 하는 감축량의 절반 이상을 배출권 거래제를 통해 해결한다는 게 정부 방침이기도 합니다.
올해 시작된 2차 계획 기간(2018~2020년)에는 할당량의 3%만큼을, 2021년부터 시작되는 3차 계획 기간에는 10% 이상의 배출권을 정부로부터 구매해야 합니다. 무상 할당에서 일부 유상할당으로 전환되는 것입니다. 다만 무역의존도가 높거나 에너지 다소비 업종은 예외적으로 100% 무상할당을 받을 수 있습니다.
충남 보령화력발전소에 설치된 온실가스 포집장치. 배출권 거래제가 활성화되면 이와 같은 온실가스 감축 기술에 대한 투자도 활발해질 것으로 예상된다. [중앙포토]

충남 보령화력발전소에 설치된 온실가스 포집장치. 배출권 거래제가 활성화되면 이와 같은 온실가스 감축 기술에 대한 투자도 활발해질 것으로 예상된다. [중앙포토]

한편, 환경부가 맡고 있던 국내 온실가스 감축 정책 업무를 박근혜 정부는 총리실로 이관했습니다. 배출권 거래제 업무도 환경부 중심에서 기획재정부가 총괄하고, 농림·산업·환경·국토 등 각 부처가 소관 분야 기업을 담당하는 체제로 바꿨습니다.

지난해 문재인 정부가 들어서면서 온실가스 감축 정책을 다시 환경부가 주도하게 됐지만, 업무가 왔다갔다 하는 과정에서 배출권 할당 작업이 늦어졌습니다. 지난해 끝냈어야 할 작업이 올여름에나 이뤄질 전망입니다. 특히 2030년까지 국가 온실가스 감축 로드맵을 다시 짜는 작업이 올 6월에 끝날 예정인데, 이 작업이 끝나야 기업에 대한 배출권 할당이 가능한 상황입니다.
5. 정책 일관성이 있어야 성공
지난달 8일 서울 중구 대한상의에서 열린 '온실가스 배출권거래제 토론회'에서 오형나 경희대 교수가 주제 발표를 하고 있다. [사진 대한상공회의소 제공=연합뉴스]

지난달 8일 서울 중구 대한상의에서 열린 '온실가스 배출권거래제 토론회'에서 오형나 경희대 교수가 주제 발표를 하고 있다. [사진 대한상공회의소 제공=연합뉴스]

온실가스 배출권 거래제가 원래 목적대로 기업에 융통성을 부여하고 감축 비용은 절약하면서도, 온실가스 감축에 성공하려면 무엇보다 룰이 명확하고 공정해야 합니다. 정부의 정책도 일관성이 있어야 합니다. 규정이 자주 바뀌고, 업종과 업체별 배출권 할당이 불공정하다면 성공할 수 없습니다. 시장을 악용하는 사례, 부당한 행위가 일어나지 않도록 거래 시장의 세부 규정을 잘 갖추는 역할은 필요할 것입니다.
 
배출권도 정해진 일정대로 제때 결정하고 할당해야 합니다. 그래야 불확실성이 사라지고 기업들이 장기적인 면에서 의사 결정을 내리고, 온실가스 감축에 적극적으로 투자하게 됩니다. 이와 동시에 정부는 시장에 대한 간섭을 줄이고 기업에 최대한 자율성을 부여해야 합니다.
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